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國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)


發(fā)布: 2014-12-31 10:12:12

詳情描述

國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)
國發(fā)〔201443

?

  
各省、自治區、直轄市人民政府,國務(wù)院各部委、各直屬機構:

  為加強地方政府性債務(wù)管理,促進(jìn)國民經(jīng)濟持續健康發(fā)展,根據黨的十八大、十八屆三中全會(huì )精神,現提出以下意見(jiàn):

  一、總體要求

  ()指導思想。以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導,全面貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中全會(huì )精神,按照黨中央、國務(wù)院決策部署,建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務(wù)管理機制,有效發(fā)揮地方政府規范舉債的積極作用,切實(shí)防范化解財政金融風(fēng)險,促進(jìn)國民經(jīng)濟持續健康發(fā)展。

  ()基本原則。

  疏堵結合。修明渠、堵暗道,賦予地方政府依法適度舉債融資權限,加快建立規范的地方政府舉債融資機制。同時(shí),堅決制止地方政府違法違規舉債。

  分清責任。明確政府和企業(yè)的責任,政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借,企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還,切實(shí)做到誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險自擔。政府與社會(huì )資本合作的,按約定規則依法承擔相關(guān)責任。

  規范管理。對地方政府債務(wù)實(shí)行規??刂?,嚴格限定政府舉債程序和資金用途,把地方政府債務(wù)分門(mén)別類(lèi)納入全口徑預算管理,實(shí)現“借、用、還”相統一。

  防范風(fēng)險。牢牢守住不發(fā)生區域性和系統性風(fēng)險的底線(xiàn),切實(shí)防范和化解財政金融風(fēng)險。

  穩步推進(jìn)。加強債務(wù)管理,既要積極推進(jìn),又要謹慎穩健。在規范管理的同時(shí),要妥善處理存量債務(wù),確保在建項目有序推進(jìn)。

  二、加快建立規范的地方政府舉債融資機制

  ()賦予地方政府依法適度舉債權限。經(jīng)國務(wù)院批準,省、自治區、直轄市政府可以適度舉借債務(wù),市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區、直轄市政府代為舉借。明確劃清政府與企業(yè)界限,政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門(mén)舉借,不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借。

  ()建立規范的地方政府舉債融資機制。地方政府舉債采取政府債券方式。沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的,由地方政府發(fā)行一般債券融資,主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專(zhuān)項債務(wù)的,由地方政府通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項債券融資,以對應的政府性基金或專(zhuān)項收入償還。

  ()推廣使用政府與社會(huì )資本合作模式。鼓勵社會(huì )資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式,參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營(yíng)。政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權、合理定價(jià)、財政補貼等事先公開(kāi)的收益約定規則,使投資者有長(cháng)期穩定收益。投資者按照市場(chǎng)化原則出資,按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營(yíng)合作項目。投資者或特別目的公司可以通過(guò)銀行貸款、企業(yè)債、項目收益債券、資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經(jīng)營(yíng)權、合理定價(jià)、財政補貼等相關(guān)責任,不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。

  ()加強政府或有債務(wù)監管。剝離融資平臺公司政府融資職能,融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。地方政府新發(fā)生或有債務(wù),要嚴格限定在依法擔保的范圍內,并根據擔保合同依法承擔相關(guān)責任。地方政府要加強對或有債務(wù)的統計分析和風(fēng)險防控,做好相關(guān)監管工作。

  三、對地方政府債務(wù)實(shí)行規??刂坪皖A算管理

  ()對地方政府債務(wù)實(shí)行規??刂?。地方政府債務(wù)規模實(shí)行限額管理,地方政府舉債不得突破批準的限額。地方政府一般債務(wù)和專(zhuān)項債務(wù)規模納入限額管理,由國務(wù)院確定并報全國人大或其常委會(huì )批準,分地區限額由財政部在全國人大或其常委會(huì )批準的地方政府債務(wù)規模內根據各地區債務(wù)風(fēng)險、財力狀況等因素測算并報國務(wù)院批準。

  ()嚴格限定地方政府舉債程序和資金用途。地方政府在國務(wù)院批準的分地區限額內舉借債務(wù),必須報本級人大或其常委會(huì )批準。地方政府不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借債務(wù)。地方政府舉借債務(wù)要遵循市場(chǎng)化原則。建立地方政府信用評級制度,逐步完善地方政府債券市場(chǎng)。地方政府舉借的債務(wù),只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù),不得用于經(jīng)常性支出。

  ()把地方政府債務(wù)分門(mén)別類(lèi)納入全口徑預算管理。地方政府要將一般債務(wù)收支納入一般公共預算管理,將專(zhuān)項債務(wù)收支納入政府性基金預算管理,將政府與社會(huì )資本合作項目中的財政補貼等支出按性質(zhì)納入相應政府預算管理。地方政府各部門(mén)、各單位要將債務(wù)收支納入部門(mén)和單位預算管理?;蛴袀鶆?wù)確需地方政府或其部門(mén)、單位依法承擔償債責任的,償債資金要納入相應預算管理。

  四、控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險

  ()建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險預警機制。財政部根據各地區一般債務(wù)、專(zhuān)項債務(wù)、或有債務(wù)等情況,測算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標,評估各地區債務(wù)風(fēng)險狀況,對債務(wù)高風(fēng)險地區進(jìn)行風(fēng)險預警。列入風(fēng)險預警范圍的債務(wù)高風(fēng)險地區,要積極采取措施,逐步降低風(fēng)險。債務(wù)風(fēng)險相對較低的地區,要合理控制債務(wù)余額的規模和增長(cháng)速度。

  ()建立債務(wù)風(fēng)險應急處置機制。要硬化預算約束,防范道德風(fēng)險,地方政府對其舉借的債務(wù)負有償還責任,中央政府實(shí)行不救助原則。各級政府要制定應急處置預案,建立責任追究機制。地方政府出現償債困難時(shí),要通過(guò)控制項目規模、壓縮公用經(jīng)費、處置存量資產(chǎn)等方式,多渠道籌集資金償還債務(wù)。地方政府難以自行償還債務(wù)時(shí),要及時(shí)上報,本級和上級政府要啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險應急處置預案和責任追究機制,切實(shí)化解債務(wù)風(fēng)險,并追究相關(guān)人員責任。

  ()嚴肅財經(jīng)紀律。建立對違法違規融資和違規使用政府性債務(wù)資金的懲罰機制,加大對地方政府性債務(wù)管理的監督檢查力度。地方政府及其所屬部門(mén)不得在預算之外違法違規舉借債務(wù),不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務(wù)用于經(jīng)常性支出或樓堂館所建設,不得挪用債務(wù)資金或改變既定資金用途;對企業(yè)的注資、財政補貼等行為必須依法合規,不得違法為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔保;不得違規干預金融機構等正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng),不得強制金融機構等提供政府性融資。地方政府要進(jìn)一步規范土地出讓管理,堅決制止違法違規出讓土地及融資行為。

  五、完善配套制度

  ()完善債務(wù)報告和公開(kāi)制度。完善地方政府性債務(wù)統計報告制度,加快建立權責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度,全面反映政府的資產(chǎn)負債情況。對于中央出臺的重大政策措施如棚戶(hù)區改造等形成的政府性債務(wù),應當單獨統計、單獨核算、單獨檢查、單獨考核。建立地方政府性債務(wù)公開(kāi)制度,加強政府信用體系建設。各地區要定期向社會(huì )公開(kāi)政府性債務(wù)及其項目建設情況,自覺(jué)接受社會(huì )監督。

  ()建立考核問(wèn)責機制。把政府性債務(wù)作為一個(gè)硬指標納入政績(jì)考核。明確責任落實(shí),各省、自治區、直轄市政府要對本地區地方政府性債務(wù)負責任。強化教育和考核,糾正不正確的政績(jì)導向。對脫離實(shí)際過(guò)度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為,要追究相關(guān)責任人責任。

  ()強化債權人約束。金融機構等不得違法違規向地方政府提供融資,不得要求地方政府違法違規提供擔保。金融機構等購買(mǎi)地方政府債券要符合監管規定,向屬于政府或有債務(wù)舉借主體的企業(yè)法人等提供融資要嚴格規范信貸管理,切實(shí)加強風(fēng)險識別和風(fēng)險管理。金融機構等違法違規提供政府性融資的,應自行承擔相應損失,并按照商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監督管理法等法律法規追究相關(guān)機構和人員的責任。

  六、妥善處理存量債務(wù)和在建項目后續融資

  ()抓緊將存量債務(wù)納入預算管理。以2013年政府性債務(wù)審計結果為基礎,結合審計后債務(wù)增減變化情況,經(jīng)債權人與債務(wù)人共同協(xié)商確認,對地方政府性債務(wù)存量進(jìn)行甄別。對地方政府及其部門(mén)舉借的債務(wù),相應納入一般債務(wù)和專(zhuān)項債務(wù)。對企事業(yè)單位舉借的債務(wù),凡屬于政府應當償還的債務(wù),相應納入一般債務(wù)和專(zhuān)項債務(wù)。地方政府將甄別后的政府存量債務(wù)逐級匯總上報國務(wù)院批準后,分類(lèi)納入預算管理。納入預算管理的債務(wù)原有債權債務(wù)關(guān)系不變,償債資金要按照預算管理要求規范管理。

  ()積極降低存量債務(wù)利息負擔。對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務(wù),各地區可申請發(fā)行地方政府債券置換,以降低利息負擔,優(yōu)化期限結構,騰出更多資金用于重點(diǎn)項目建設。

  ()妥善償還存量債務(wù)。處置到期存量債務(wù)要遵循市場(chǎng)規則,減少行政干預。對項目自身運營(yíng)收入能夠按時(shí)還本付息的債務(wù),應繼續通過(guò)項目收入償還。對項目自身運營(yíng)收入不足以還本付息的債務(wù),可以通過(guò)依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加強經(jīng)營(yíng)管理、加大改革力度等措施,提高項目盈利能力,增強償債能力。地方政府應指導和督促有關(guān)債務(wù)舉借單位加強財務(wù)管理、拓寬償債資金渠道、統籌安排償債資金。對確需地方政府償還的債務(wù),地方政府要切實(shí)履行償債責任,必要時(shí)可以處置政府資產(chǎn)償還債務(wù)。對確需地方政府履行擔?;蚓戎熑蔚膫鶆?wù),地方政府要切實(shí)依法履行協(xié)議約定,作出妥善安排。有關(guān)債務(wù)舉借單位和連帶責任人要按照協(xié)議認真落實(shí)償債責任,明確償債時(shí)限,按時(shí)還本付息,不得單方面改變原有債權債務(wù)關(guān)系,不得轉嫁償債責任和逃廢債務(wù)。對確已形成損失的存量債務(wù),債權人應按照商業(yè)化原則承擔相應責任和損失。

  ()確保在建項目后續融資。地方政府要統籌各類(lèi)資金,優(yōu)先保障在建項目續建和收尾。對使用債務(wù)資金的在建項目,原貸款銀行等要重新進(jìn)行審核,凡符合國家有關(guān)規定的項目,要繼續按協(xié)議提供貸款,推進(jìn)項目建設;對在建項目確實(shí)沒(méi)有其他建設資金來(lái)源的,應主要通過(guò)政府與社會(huì )資本合作模式和地方政府債券解決后續融資。

  七、加強組織領(lǐng)導

  各地區、各部門(mén)要高度重視,把思想和行動(dòng)統一到黨中央、國務(wù)院決策部署上來(lái)。地方政府要切實(shí)擔負起加強地方政府性債務(wù)管理、防范化解財政金融風(fēng)險的責任,結合實(shí)際制定具體方案,政府主要負責人要作為第一責任人,認真抓好政策落實(shí)。要建立地方政府性債務(wù)協(xié)調機制,統籌加強地方政府性債務(wù)管理。財政部門(mén)作為地方政府性債務(wù)歸口管理部門(mén),要完善債務(wù)管理制度,充實(shí)債務(wù)管理力量,做好債務(wù)規??刂?、債券發(fā)行、預算管理、統計分析和風(fēng)險監控等工作;發(fā)展改革部門(mén)要加強政府投資計劃管理和項目審批,從嚴審批債務(wù)風(fēng)險較高地區的新開(kāi)工項目;金融監管部門(mén)要加強監管、正確引導,制止金融機構等違法違規提供融資;審計部門(mén)要依法加強對地方政府性債務(wù)的審計監督,促進(jìn)完善債務(wù)管理制度,防范風(fēng)險,規范管理,提高資金使用效益。各地區、各部門(mén)要切實(shí)履行職責,加強協(xié)調配合,全面做好加強地方政府性債務(wù)管理各項工作,確保政策貫徹落實(shí)到位。

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  2014921

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